Ronda de Doha: el proteccionismo agrícola demora el acuerdo

Por Alfredo Labougle
Fundación Futuro Argentino

Hacia el fin de la segunda guerra mundial los dirigentes de las potencias aliadas comenzaron a pensar en el mundo de la posguerra. Así surgieron muchos de los acuerdos y de los organismos internacionales cuyo fin consistió en brindar foros de discusión y resolución de problemas que atenuaran los conflictos y evitaran las guerras.

La esfera comercial fue discutida y reglamentada mediante sucesivas rondas de negociaciones. En 1947 se firmó el Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT), que quedó como el único instrumento multilateral del comercio mundial1. Rigió desde 1947 hasta 1994 y en ese lapso se realizaron ocho rondas de negociaciones. Se pasó de discutir casi exclusivamente sobre aranceles, a incluir progresivamente otros temas como: antidumping, acuerdos relativos al marco jurídico, medidas no arancelarias, normas, servicios, propiedad intelectual, solución de diferencias, textiles y agricultura. Muchos de estos temas fueron abordados en la octava ronda o Ronda Uruguay, llevada a cabo entre 1986 y 1994. De allí surgieron varias cosas muy importantes, como la firma de un Acuerdo de Agricultura con normas y reglas propias. También se creó la OMC (Organización Mundial del Comercio), un viejo anhelo que había fracasado en 1948.

La OMC es un foro de discusión multilateral en el cual los países negocian y discuten todas las cuestiones relacionadas con el comercio (bienes, servicios, propiedad intelectual, etc.), cuyas decisiones se tratan de lograr por consenso.

¿En qué consiste la Ronda de Doha? En la Cuarta Conferencia Ministerial2, celebrada en Doha (Qatar) en noviembre de 2001, los gobiernos de los países miembros de la OMC acordaron iniciar nuevas negociaciones comerciales y ocuparse de la aplicación de los acuerdos vigentes. El conjunto se denomina el Programa de Doha para el Desarrollo. Las negociaciones son las novenas llevadas a cabo desde 1947 y las primeras bajo la órbita de la OMC. Se realizan en el Comité de Negociaciones Comerciales y sus órganos subsidiarios.

La Ronda se estanca

Hoy es común escuchar que la Ronda de Doha está estancada y que peligra un acuerdo. ¿Cómo se llegó a eso? Luego de una serie de marchas y contramarchas en las negociaciones, se incumplió el plazo inicial del 1º de enero de 2005 para finalizarla. Los países miembros se propusieron de manera no oficial concluir las negociaciones para el final de 2006, sin éxito3.

Durante el 2007 se hicieron esfuerzos para lograr avances. En febrero de 2008 Pascal Lamy recogió los textos revisados de agricultura y de bienes no agrícolas o NAMA4 presentados por los presidentes de cada grupo de negociaciones y se generó cierto optimismo.

A pesar de ello la Ronda corre el riesgo de frenarse otra vez. Uno de los motivos es que difícilmente los legisladores de los Estados Unidos se comprometan a ratificar un acuerdo poco tiempo antes de las elecciones presidenciales de noviembre de este año. Eso llevaría las negociaciones al 2009.

¿Qué se discute?

Pero, ¿qué es lo que traba las negociaciones y cómo afecta eso a la Argentina?
Ocurre que los países desarrollados y los países en desarrollo no se ponen de acuerdo en los montos y en las formas –modalidades5 – de implementar las medidas que faciliten el comercio mundial. La opinión del Embajador Néstor Stancanelli, Director del CEI (Centro de Economía Internacional, de la Cancillería argentina), es que los países de la OECD (los de mayor peso comercial), han tratado de cambiar el eje de la discusión y olvidaron que el objetivo de desarrollo que animó el lanzamiento de Doha estaba basado en el papel central de la Agricultura. Pretenden una fuerte reducción de los aranceles industriales de los países en desarrollo pero no ofrecen concesiones en Agricultura más allá de lo estipulado en sus políticas domésticas.

Hay dos áreas principales de negociación y tres pilares. Las áreas son la agricultura por un lado y los bienes no agrícolas o NAMA por el otro. Existen otras áreas que se negocian en paralelo, pero que están un escalón por debajo de las mencionadas e incluso esperan el desenlace de las dos primeras para avanzar (servicios, reglas de la OMC, propiedad intelectual, comercio y medio ambiente, facilitación del comercio, etc.).

Los tres pilares son el acceso a mercado, la ayuda interna y los subsidios.

• Los subsidios a la exportación y medidas similares son los menos problemáticos. En el caso de la agricultura se ha establecido su desaparición para el año 2013. En NAMA ya estaban restringidos.

• La ayuda interna es un área en donde existen diferencias entre lo propuesto por el G20 y lo que proponen los países desarrollados. En Agricultura, hay un principio de aceptación de los % de reducción propuestos por el texto del Presidente. Subsisten discrepancias en torno al monto de apoyo global y los cortes por producto. También sobre algunas disciplinas. Eso abarca las llamadas “caja ámbar” o Medida global de Ayuda y “caja azul”, como también los llamados pagos “de minimis”6. Los números varían según cada propuesta y la caja en cuestión involucrada, otorgando algunas flexibilidades a los países en desarrollo.

Además se discute la definición de las ayudas permitidas (“caja verde”) para evitar abusos. Lo que debe destacarse aquí es que las distintas opciones de reducción no necesariamente implican que la ayuda realmente utilizada disminuirá debido a que hoy se puede estar subutilizando el nivel de ayuda consolidado anterior. Por ejemplo, en un informe del CEI, el embajador Stancanelli menciona que el nivel global de la ayuda interna estimada de los Estados Unidos en el 2006 fue de 10.800 millones de dólares (de los 48.200 consolidados), y las distintas opciones de recorte planteadas sitúan la máxima ayuda permitida entre los 12 y 17.000 millones. O sea que incluso con la opción más dura, tienen margen para aumentar lo usado en el 2006. Lo mismo ocurre con Japón y la Unión Europea en función al tope impuesto. En NAMA las distintas subvenciones ya estaban sujetas a estrictas disciplinas de derechos compensatorios y mecanismos de solución de diferencias.

• En lo que respecta a las reducciones de aranceles y el acceso a mercado, la situación es mucho más compleja. En Agricultura, se establecieron escalas de aranceles y se fijaron reducciones para cada segmento. Un tema conflictivo son los llamados “productos sensibles”, que tendrán excepciones a los recortes, y la fijación de nuevas cuotas arancelarias para compensarlos. La cuestión es importante, ya que en algunos casos excepciones a un 5% de las líneas arancelarias, aunque suene poco, podrían implicar un alto % del comercio con algunos países. Otros asuntos importantes son los mecanismos de simplificación arancelaria y la eliminación de la cláusula de salvaguardia especial, propuestos por el G20 y no definidos en los proyectos. También las flexibilidades y el trato especial y diferenciado a los países en desarrollo. En NAMA los recortes de aranceles se harían a través de la llamada “fórmula suiza”.

La gran discusión se centra en el valor de los coeficientes de la fórmula para los países desarrollados y en desarrollo, y en el % de líneas arancelarias que gozarán de flexibilidades. Para no entrar en cuestiones técnicas, puede decirse que los países en desarrollo están pidiendo a los países más poderosos que respeten la consigna de que lo ofrecido en NAMA debe estar acorde a lo ofrecido en Agricultura, siendo proporcionalmente mayor lo que deberían ceder los países desarrollados. Además de lo mencionado, la Argentina debe prestar atención a cuestiones como los biocombustibles, que los Estados Unidos y la UE están dejando afuera de las listas de productos cuyos aranceles se recortarán. También a las exigencias que vendrán por el lado de los servicios y de la propiedad intelectual.

Tal como están dadas las cosas, algunos negociadores argentinos han manifestado su decepción con el Presidente del Grupo de Negociaciones de NAMA, el Embajador Don Stephenson, por considerar que no había logrado plasmar en su propuesta los intereses de los múltiples actores involucrados. Señala el Embajador Stancanelli que el texto demanda contribuciones dispares a los países desarrollados y en desarrollo, poniendo en duda el principio de la Ronda de que las reducciones no deben diferir sustancialmente entre ambas áreas. Distinto es el caso del Embajador Crawford Falconer, Presidente de las negociaciones sobre la agricultura, cuyo documento puede servir de base de negociación ya que considera las propuestas de los participantes y la evolución de sus posiciones.

Un desenlace incierto

Algunos sospechan que la dureza expresada por los negociadores europeos es una estrategia para hacer frente al complicado panorama político interno en la Unión Europea, y que terminarán aceptando a último momento dar algunas concesiones. Especialmente en un escenario como el actual, de precios agrícolas altos y con perspectivas de mantenerse así en virtud a la demanda de China y otras naciones emergentes de alto crecimiento y mucha población.

El caso norteamericano es distinto ya que cuanto más cerca está la fecha de las elecciones presidenciales, menos posibilidades hay de que los negociadores puedan comprometer a los legisladores de ese país a ratificar las negociaciones. Además siempre existe la posibilidad de que se sancione una ley agrícola interna que dificulte la adopción de los compromisos multilaterales en negociación.

Más allá de las cuestiones puntuales de cada país o bloque, ha llegado el momento para que los negociadores de los países desarrollados demuestren que están realmente dispuestos a cumplir los mandatos de Doha “para el desarrollo”. Eso implica dar preponderancia a la agricultura y otorgar concesiones a los países en desarrollo, en vez de exigirlas. Por su parte, los negociadores de los países en desarrollo deben ponerse firmes, pero también ser razonables y prudentes.

No hay que perder de vista que, aunque lentamente, en los temas agrícolas se ha avanzado mucho en los últimos 20 años. Por eso es importante que nuestros negociadores mantengan la firme postura sostenida en los últimos años en Agricultura y en NAMA, pero también que no intenten introducir en la discusión – presionados por sectores que no quieren competir o por influencias ideológicas coyunturales- un proteccionismo industrial excesivo.

La Ronda podría ser cerrada sorpresivamente antes de mediados de 2008 –cosa que se vislumbra como difícil- o pasar entonces al 2009. En ambos casos la Argentina debe pensar cuál será su estrategia de inserción internacional a futuro, considerando su rol y liderazgo regional y en el Mercosur. También reforzar su participación en los distintos grupos de países en desarrollo, que cada vez influyen más en la agenda mundial (G20, Grupo Cairns, NAMA11, etc.). Es evidente que estas posiciones deben ser coherentes con las políticas internas adoptadas, especialmente las que afectan al sector agropecuario. Este tema merece un debate aparte debido a las negativas intervenciones en los lácteos, la carne y las retenciones a la soja.

El multilateralismo es positivo para los países en desarrollo y por eso la Ronda debe “salvarse” y concluirse. Nuestros negociadores deben evitar dar mucho a cambio de poco, y una buena manera de hacerlo es actuando conjuntamente con los países con intereses afines a los nuestros, como Brasil. La alternativa al multilateralismo es un arma de doble filo. Consiste en negociar acuerdos bilateralmente con los países desarrollados, que poseen abundantes recursos humanos y monetarios para ello.