El Programa de Aceleración del Crecimiento (PAC) de Brasil y el neo-desarrollismo estatizante del presidente Lula

Por Bruno Ayllon
Infolatam

En el contexto de la visita que realizará a España, Luiz Inácio Lula da Silva, el presidente de Brasil, discursará en un seminario que se celebrará el 17 de septiembre sobre su Programa de Aceleración del Crecimiento (PAC) intentando atraer a las empresas españolas para que participen de un Programa lleno de incoherencias, bien empaquetado gracias a un buen marketing, pero que destila desconfianza hacia el sector privado, hacia los mecanismos de mercado y hacia las privatizaciones que, al final de cuentas, son las que más han contribuido a la mejoría de las infraestructuras de telecomunicaciones, del sector eléctrico o de la provisión de servicios en Latinoamérica, y destacadamente en Brasil.

Pero ¿Qué es el PAC? Recurramos a la historia. Cuando el presidente brasileño Kubitschek lanzó en 1956 su famoso Plan de Metas del Desarrollo, se proponía que Brasil avanzase «50 años en 5». El resultado fue bueno porque el contexto económico y social del país era radicalmente diferente al de hoy y, sobre todo, porque en aquel momento solamente el Estado tenía capacidad para impulsar la inversión en infraestructuras. Brasil creció, la nueva capital Brasilia se construyó y la deuda brasileña se multiplicó mientras la inflación comenzaba a galopar. Más de 50 años después, el presidente Lula quiere convertirse en una mezcla de Getúlio Vargas – el caudillo brasileño «padre de los pobres» – y Juscelino Kubitschek – el padre del desarrollismo industrializador -, impulsando un PAC que arranca de un diagnóstico en parte acertado. Este diagnóstico se basa en que la pésima situación de las infraestructuras es responsable parcial de las bajas tasas de crecimiento de Brasil, menos de un 3 % en media desde 1990.

Las actividades contempladas en el PAC se agrupan en 5 áreas que van desde la inversión en infraestructura logística, energética, social y urbana, el incremento del crédito, la mejora de las condiciones de inversión para estimular el uso de recursos privados, la disminución selectiva de impuestos y el perfeccionamiento de la estructura tributaria a las políticas fiscales de largo plazo dedicadas a dar consistencia macroeconómica y sostenibilidad al conjunto de las medidas.

Para la ejecución del PAC se presupuestan un total de 504.000 millones de reales (unos 183.000 millones de €), de los cuáles se espera que más de la mitad (300.000 millones) procedan de las arcas públicas – 68.000 millones del presupuesto federal y de sus empresas estatales, principalmente PETROBRÁS y ELETROBRÁS, y 232.000 del presupuesto de los estados -. El dinero restante, unos 200.000 millones, se confía que procedan de la iniciativa privada – a la que se relega a un segundo plano en el PAC.

Las críticas al PAC superan, con mucho, por la izquierda y por la derecha, a las alabanzas que recibe en Brasil y en el extranjero. El ex – ministro de Hacienda Mailson da Nóbrega define el PAC como una competente estrategia de marketing por medio de la cuál el gobierno Lula se dice autor de un proceso de crecimiento que comenzó antes de la llegada del PT al poder. Buena parte de los proyectos del PAC estaban en los planes de inversión de las empresas estatales y los recursos de la Unión que deben aplicarse hasta 2010, no representan más del 0 ´6 % del PIB estimado para el periodo, en cifras próximas a la media reciente.

El PAC se apoya en la creencia de que el crecimiento económico es consecuencia de un simple acto de voluntad del gobierno. Se ignora la distancia que existe entre el anuncio de las inversiones millonarias y su efectiva concreción, olvidando que quién tiene capacidad de hacer crecer a la economía es la iniciativa privada, que en el año 2006 invirtió el equivalente al 18 % del PIB brasileño frente a un 2 % del sector público.

Por otra parte, como afirma el economista Armando Castelar, del IPEA, «apostar en la inversión pública como motor de una oleada de crecimiento es el mayor pecado del PAC, pues el Estado tarda mucho tiempo en invertir (…) se debe hacer el proyecto, debe pasar por la criba del Tribunal de Cuentas de la Unión y de los órganos ambientales, debe haber una licitación que sufre con frecuencia impedimentos judiciales para, al final, comenzar la liberación de los recursos». Hasta agosto de 2007, la Abogacía General de la Unión había identificado 146 acciones judiciales contra emprendimientos del PAC, en procesos abiertos por ONG, movimientos comunitarios, federaciones empresariales o asociaciones religiosas que pedían la suspensión de las licitaciones realizadas por vulnerar la legislación ambiental o por acometer expropiaciones indebidas.

Otro tema de debate es la cifra de crecimiento establecida en el PAC. Para 2007, se preveía un 4´5 % y un 5 % en los tres años siguientes. La cuestión es que no se demuestra el que hará saltar la actual tasa de crecimiento media del 2´6 % al 4 o 5 % al año. Estas previsiones fueron realizadas antes de la crisis del mercado hipotecario en los EEUU que, según los analistas económicos, harán sentir plenamente sus efectos en 2008 y obligarán a Brasil a reducir a la baja su tasa de crecimiento.

El sector empresarial brasileño tampoco se siente cómodo con el PAC pues se entiende que se expulsa al sector productivo como motor de la expansión de la economía, incurriendo en una grave trampa de expectativas que resulta de la ausencia de medidas para la reducción de los gastos públicos corrientes de la maquinaria estatal. En su lugar, propugnan un PAC agresivo que incorpore un plan de choque para la reducción de los gastos públicos y devuelva el ahorro de recursos en aumento de inversión pública.

Tampoco se prevé ninguna medida de reconstrucción institucional ni la continuidad de las reformas estructurales. El marco regulador también permanece en la penumbra, aún más con la reafirmada intención del gobierno Lula de subordinar las agencias reguladoras a los ministerios, lo que sin duda retraerá aún más al inversor extranjero. En el fondo, sectores del gobierno brasileño desconfían de la iniciativa privada y se oponen a profundizar en las privatizaciones que podrían solucionar el caos de las infraestructuras en carreteras, ferrocarriles, puertos y aeropuertos a través de un sistema de concesiones a empresas privadas.

El Financial Times, del 22 de febrero, afirma que los errores en el PAC pueden condenar a Brasil a un crecimiento mediocre y a ponerse a la cola de otros grandes países emergentes que componen los BRIC (Brasil, Rusia, India y China). El PAC sería una señal de que «el gobierno estaría perdiendo la disciplina fiscal que mantuvo durante el primer mandato Lula» y, para los analistas consultados por el FT, el temor sería que al fracasar en aprovechar la oportunidad ofrecida por las condiciones benignas globales para reformar el Estado, Lula condenará al país a muchos más años de mediocridad.

Aquí radica una de las claves que el gobierno Lula y parte del PT no quieren enfrentar: que la carga tributaria en Brasil es desproporcionada. En los países emergentes con renta inferior a 10.000 dólares, entre los que se encuentra Brasil, la carga tributaria media no alcanza el 20% del PIB mientras que la brasileña alcanza el 36 %. Si el PAC viniese acompañado de medidas para reducir los gastos corrientes del estado y, en consecuencia, se redujese la carga tributaria, el país crecería a tasas superiores.

En conclusión, el PAC podrá impulsar la realización de alguna nueva obra de infraestructura, pero al no contemplar ninguna de las reformas estructurales decisivas para garantizar un crecimiento sostenible y vigoroso condenará a Brasil a seguir siendo eternamente un hermoso país de futuro.