El faro como un bien público del sector privado

Trabajo de Investigación #46

“El comercio ha sido audaz y ha alcanzado los oscuros rincones del mundo, pero el mismo permanece por más tiempo allí donde es más bienvenido y mejor agasajado. Allí donde hay faros llegan los navíos; algunos pueden arribar adonde no hay luz alguna, pero con los rayos de bienvenida acuden la mayoría de ellos y los ricamente cargados.” (Johnson, 1890, pag. 2)

El faro se ha hecho famoso en economía como un caso destacado de un bien del cual se presume que precisa ser proveído por el gobierno debido a su naturaleza pública, pese a que en los hechos históricos, como Ronald Coase (1974) lo puntualiza en su famoso artículo, existían faros que eran financiados mediante cánones abonados por los navieros por su utilización. Mi trabajo actualiza el estudio de Coase para examinar cómo influye la nueva tecnología—los “rayos de bienvenida” han progresado en la actualidad hasta convertirse en señales electrónicas de guía—sobre la viabilidad de la provisión de los servicios del faro por parte del sector privado y de esa manera sobre la justificación teórica para la deseabilidad o la necesidad de la provisión gubernamental. Coase citaba a John Stuart Mill, Henry Sidgwick, A. C. Pigou, y Paul Samuelson entre los economistas que sugerían que el faro requería de la provisión gubernamental. Coase expuso de que manera los faros en Gran Bretaña habían sido en verdad financiados por tasas pagadas por los usuarios de los puertos.

Un ejemplo de la provisión privada fue el del Faro de Casquets en Guernsey, una de las Islas del Canal cerca de Francia. En 1722, los propietarios de las embarcaciones que transitaban por las peligrosas rocas fuera de la isla de Alderney le solicitaron al dueño de los peñascos que construyera un faro, ofreciendo pagarle de acuerdo con el tonelaje de los barcos que por allí navegasen. El mismo fue erigido por Thomas le Cocq, propietario de las rocas (IALA, 1998, pag. 103). Faros en Uruguay también pertenecieron originalmente a propietarios privados (pag. 62).

Si definimos un “bien público” en el sentido de Samuelson (1954) como cualquier ítem que impacta sobre más de una persona, y donde la totalidad del bien impacta a cada persona, ya sean excluibles o no, los faros son bienes públicos. Como lo evidenciara Coase, el servicio del faro es en cierta medida excluible cuando el servicio de iluminación se encuentra ligado al ingreso a los puertos, donde una tasa puede ser cobrada.

Además, incluso la circunstancia de que un servicio no sea excluible no implica en sí misma que la provisión privada del mismo no sea factible, debido a que puede existir también una provisión benevolente y compasiva (Foldvary, 1994) o una combinada con la provisión generada por la presión social, tal como ocurría, por ejemplo, con la provisión de los caminos con peaje en los EE.UU. en el siglo 19 (Klein, 1990). La Royal National Lifeboat Institution es en gran medida operada por voluntarios y ha sido eficaz en los servicios de rescate en las islas Británicas (Meek, 1999). Los faros no excluibles podrían funcionar de manera similar.

David E. Van Zandt (1993) objeta diciendo que aún cuando fueron construidos faros privados en Gran Bretaña, incluidos algunos por parte de caritativos proveedores religiosos, el gobierno proporcionaba los servicios complementarios. (De hecho, el recaudador tenía por cierto una autorización del rey.) De manera más amplia, afirma que existe una participación gubernamental en todos los bienes y servicios. En la medida que esto sea cierto, deja abierto el interrogante de sí incluso tan extensa participación, junto con un estrechamiento de los servicios de iluminación acuática, podría ser suministrada de manera más completa por la empresa privada si no es desplazada o incluso monopolizada por el gobierno. Un segundo interrogante es el de sí el progreso de la tecnología ofrece una posibilidad aún mayor para la provisión por parte del sector privado.

Algunos elementos técnicos de los servicios de faro

Un “faro” es una estructura fija con una iluminación artificial. Además de los faros, existieron también barcos con luces brillantes que permanecían anclados y que ofrecían servicios similares allí donde las aguas eran demasiado profundas como para construir un faro; el último de estos barcos de los Guarda Costas fue removido de la estación de Nantucket en 1984 (Lighthouse Facts, 1999).

Además de la iluminación, los servicios de protección a los navíos han incluido el sonido, como los que cuentan con bocinas antiniebla y sonares (ondas sonoras de alta frecuencia). Las señales de niebla han incluido cañones, silbatos, sirenas, trompetas de caña, campanas, diáfonos y bocinas de diafragma. La fuente de iluminación para un faro es denominada “lámpara”, y su aumento es causado por un “lente” u “óptica”. La óptica más potente tiene un alcance de 25 millas (40 kilómetros) en el mar. Las “características” del faro se refieren al tipo de señal, tal como las ópticas fijas y las giratorias, las luces de colores, y los intervalos para destellar (Lighthouse Facts, 1999).

La navegación marítima y aérea es conducida utilizando la hora Zulu, usualmente basada en un reloj de 24 horas. “Zulu”, la articulación de la transmisión radial para la letra Z, se refiere al Tiempo Universal Coordinado (UCT es su sigla en inglés), anteriormente denominado Tiempo del Meridiano de Greenwich.

Como lo destacara Johnson (1890, pag. 8), “la teoría de la iluminación costera es la de que cada costa debe estar en concordancia con las otras, de modo tal que una embarcación sobre la costa nunca esté fuera del alcance de una luz, y que no debe existir ningún espacio oscuro entre luces”. Este concepto implica que los modernos servicios de faro no son solamente señales aisladas en salientes peligrosas o en los puertos, sino un sistema organizado de asistencia a la navegación.

Una organización no gubernamental, la International Association of Lighthouse Authorities (IALA), fue establecida en 1957 para proporcionar coordinación e información global para la asistencia a la navegación marítima. Durante los años 70 la misma promovió un sistema de boyado marítimo internacional uniforme (IALA, 1988, pag. 14). Actualmente la IALA se encuentra desarrollando un sistema global de navegación por radio. Mientras que la IALA trabaja con las administraciones nacionales de faros, también la misma puede ayudar a coordinar los faros privados.

Una historia de la tecnología y de la provisión de los faros

Históricamente, derechos o tasas por la iluminación han sido la fuente primaria de ingresos para los faros, lo que brinda evidencia de que es factible percibir cargos por el tránsito. En el primer antecedente registrado de cobro por parte de un faro, Eduardo el Príncipe Negro, Administrador de la Provincia Inglesa de la Guyana en Francia, erigió la primera torre de señalamiento marítimo en Cordouan en 1370, y el encargado estaba autorizado a cobrarles gabelas de dos groats* a todos los barcos que por allí pasaban, (Blanchard, 1978, pags. 17-18). Los Monks habían previamente encendido una luz en la Isla de Cordouan desde 1092 (IALA, 1998, pag. 136).

Previo a la adopción de la Constitución de los EE.UU., las colonias financiaban sus faros mediante el cobro de tasas de iluminación o impuestos al transporte. El primer faro en Norteamérica estuvo en el puerto de Boston, construido en 1715. El mismo era mantenido mediante tasas de iluminación sobre las embarcaciones entrantes o salientes (Department, 1915, pag. 14). El recaudador de aduanas percibía las tarifas, y dado que los barcos podían ser avistados a medida que arribaban, había pocas posibilidades para la evasión. Virginia y Maryland continuaron recaudando tales cánones como estados después de 1776. En 1789, todos los faros y balizas fueron federalizados bajo el control de la Secretaría del Tesoro en virtud de la Ley de Establecimiento y Mantenimiento de Faros, Boyas, y Muelles Públicos.

La Ley de 1789 establecía que todos los gastos de los faros y de otras asistencias a la navegación “debían ser sufragados por el Tesoro de los Estados Unidos” (Putnam, 1933, pag. 31). A la Junta de los Faros se la consultó acerca de por qué la misma no podría auto mantenerse mediante el cobro de tasas de iluminación. “La misma respondió de manera uniforme que la luz debía ser igual de gratuita que el aire, y que su labor era realizada no solamente en interés del comercio sino por el bien de la ciencia y de la humanidad, y que debería ser solventada con los tesoros nacionales al igual que lo son el Ejercito, la Armada o el Reconocimiento Costero o el Servicio de Salvavidas” (Johnson, 1890, p. 112). Alexander Hamilton fue el responsable de terminar con las tasas de iluminación, diciéndole a George Washington que la luz debería ser “igual de gratuita que el aire” (Wheeler, 1999a). Claramente, el motivo para financiar a los faros de los EE.UU. con las rentas generales no fue el de que las tasas de iluminación eran ineficaces, sino que fueron razones ideológicas. Los franceses después de la revolución también suprimieron las tasas de iluminación (IALA, 1998, pag. 132).

El aceite de ballena fue empleado con mechas sólidas hasta que un sistema reflector parabólico fuera introducido alrededor de 1810. El progreso tecnológico durante la década de 1800 proporcionó una iluminación más eficaz (ej. luces giratorias) y reflectores, siendo los lentes Fresnel inventados en 1822 e implementados en los EE.UU. durante la década de 1850. El kerosén reemplazó al aceite a partir de 1870, y la electricidad comenzó a implementarse después de 1900 (Lighthouse Facts, 1999). David Porter Heap, llamado el “Gran Innovador” del Servicio Estadounidense de Faros, inventó mejoras tales como la Linterna de Lentes de 5 Días en 1889, mejores quemadores en 1888-92, la característica del color rojo (cilindros), las luces titilantes en 1890, las luces ocultas (que se oscurecen en intervalos) en 1890, y las esferas orientables en 1898 (Tag, 1999).

En 1916, fue desarrollado el cambiador automático de lámparas (Blanchard, 1978, pag. 774). En 1921, la primer radio baliza exitosa fue establecida en Nueva York. El radio permitía que las señales fuesen enviadas a una estación específica (Putnam, 1933, pag. 295). A comienzos de la década de 1930, las radio balizas eran utilizadas conjuntamente con las señales de niebla como los buscadores de distancias (Blanchard, 1978, pag. 773). Desde la Primera Guerra Mundial, las luces automáticas habían estado eliminando la necesidad de guardias permanentes del faro (pag. 774).

Los Guarda Costas de los EE.UU. obtuvieron jurisdicción sobre los faros en 1939. Su proyecto llamado LAMP (Lighthouse Automation and Modernization) tendió a un retiro paulatino de los faros durante los años 60 y 70 (pag. 776). El último faro con personal de la Guardia Costera que persistió fue la Boston Light Station (Going, 1999). Las microondas y las líneas telefónicas pueden ser usadas para monitorear a los faros automatizados. Otros avances claves durante el siglo 20 incluyeron al radar y al sonar, siendo el primero desarrollado durante la Segunda Guerra Mundial. A comienzos de los años 90, los faros en base a energía solar se tornaron económicos (Wheeler, 1999a).

El rol del gobierno

Van Zandt (1993, p. 56) distingue distintos roles del gobierno. La cuestión de si las leyes en sí mismas y la tarea de hacer respetar los derechos de propiedad y los contratos puede ser ejecutada de manera privada va más allá del ámbito de los faros como tales. Aquí, la provisión del derecho por parte de alguna agencia, categoría (1) de Van Zandt, es asumida. Existen entonces cuatro niveles relevantes de involucramiento del gobierno a ser considerados: (2) la aplicación gubernamental de los derechos de propiedad y contractuales; (3) el establecimiento gubernamental de las gabelas, el establecimiento de monopolios, y el hacer cumplir la recaudación de las mismas; (4) la provisión gubernamental en base al pago por parte de los usuarios; (5) la provisión gubernamental en base a las rentas generales. Van Zandt sostiene que no existe un ejemplo histórico del caso (2), de una provisión puramente privada.

Históricamente, según Van Zandt, la provisión “privada” involucró los monopolios concedidos por el gobierno a los propietarios de los faros, las tasa del faro establecidas gubernamentalmente (llamadas “tasas de iluminación”), y la asistencia gubernamental para la recaudación de las gabelas. Como lo puntualizara Johnson (1890, pag. 113), “El pago de los derechos de iluminación le era efectuado a los funcionarios de aduanas, y los mismos son un gravamen sobre el barco y la carga. Los mismos aparecían usualmente en la factura por los cargos portuarios”. En Gibraltar, en muchos países latinoamericanos y en otras partes, los derechos de iluminación eran recaudados directamente por los gobiernos (pag. 116). Los derechos de iluminación continúan siendo la fuente de los ingresos para los faros en Escocia e Irlanda (IALA, 1998).

Esto reduce el impacto de la conclusión coasiana. Sin embargo, como Van Zandt lo destaca, la factibilidad de una provisión más puramente privada depende de la tecnología disponible. Sostiene que (pag. 57), “cuando la tecnología privada disponible para el cobro y la exclusión es menos eficaz que las facultades de aplicación del gobierno, uno debería esperar el apoyo gubernamental para el proceso de cobro”. Por deducción, la tecnología actual y futura que vuelve a la provisión más excluible, y un cambio en los derechos de propiedad que les permita a los propietarios de los faros cobrar por ingresar al territorio acuático, reduce la justificación económica para tal participación del gobierno.

Van Zandt (1993, pag. 65) señala que las patentes concedidas a los cuidadores de los faros británicos (o arrendamientos por parte de la Trinity House bajo una patente monopólica general para Inglaterra y Gales) incluían derechos territoriales exclusivos a cambio del pago de una renta. La patente también fijaba los cobros a los barcos, encontrándose exentos los navíos de la armada real, y le permitía al titular emplear a recaudadores proporcionados por la Trinity House, respaldados por el poder del gobierno, o utilizar a funcionarios aduaneros. (En 1836, el Parlamento facultó a la Trinity para adquirir y regentear la mayoría de los faros en Inglaterra, lo cual la misma hizo hacia 1842.)

A pesar de todo, no queda claro que los privilegios monopólicos fuesen necesarios a efectos de volver redituable al cobro de los cánones. La competencia podría eliminar las ganancias monopólicas y las rentas económicas. O varias empresas portuarias podrían formar una asociación que opere los faros. Además, dado que las vías fluviales son propiedad gubernamental, los pagos por el servicio del faro son parte de las reglas por utilizar ese recurso del gobierno.

Incluso si las vías fluviales no fuesen propiedad gubernamental, el empleo último del gobierno para imponer los pagos por los servicios de faro no difiere conceptualmente del uso de los tribunales gubernamentales y de los poderes de policía para hacer cumplir cualquier contrato o derecho de propiedad.

La tecnología hoy y mañana

El actual progreso tecnológico, tal como la guía del señalamiento electrónico global basado en satélites (Sistema de Posicionamiento Global o GPS según sus siglas en inglés) combinada con la encriptación, vuelven más excluibles los servicios de señalamiento electro-magnéticos, y de esa manera los predispone mejor para el suministro y el financiamiento privado. Mientras dichos servicios han venido siendo provistos por las agencias gubernamentales, el argumento teórico de los bienes públicos no-excluibles se ha desvanecido, sino esfumado, y la provisión por parte del gobierno se debe a la inercia o al propio interés político. Una señal encriptada que requiere de un canon para descifrarla crea una exclusión además de la del puerto. Las señales de las bocinas antiniebla parecen aún ser no-excluibles una vez proporcionadas, pero dado que las señales de guía electrónica y sonar son suficientes para advertir de algunos peligros, en principio el servicio de proteger a la navegación del peligro de las salientes o protuberancias puede ser prestado enteramente de manera privada. Como fuera destacado por Van Zandt (1993, p. 71), “Todos los signos indican que los días de los faros están contados”.

Es evidente que la operación privada de los faros, incluidos los modernos servicios de señalamiento, serían substancialmente menos costosos que la operación gubernamental. A modo de ejemplo, le cuesta $180.000 a la Guardia Costera pintar un faro (debido a las regulaciones), mientras que costaría tan solo $40.000 bajo una propiedad privada civil (Wheeler, 1999a).

La navegación aeronáutica se encuentra atravesando una transición similar a la de los faros. La navegación aérea reposó primero en el pilotaje, utilizando cartas aeronáuticas y comparándolas con los mojones visuales. Los cálculos a ciegas, empleados cuando los mojones no son visibles, empleaban un reloj, una brújula, y más tarde también una computadora para trazar el tiempo y la dirección. La tecnología actual utiliza hoy día la navegación VOR (Sigla en inglés para la Radio Omnidireccional de muy alta frecuencia) y los sistemas de aterrizaje mediante instrumentos, así como también al radar en combinación con los centros de control de las rutas del tráfico aéreo operados por el gobierno de los EE.UU.. Los Sistemas de Navegación de las Aeronaves se han estado moviendo hacia el empleo de GPS (Brewster, 2000). Tanto las naves aéreas como las marítimas se han estado de esta manera pasando hacia las señales electrónicas, a pesar de que las señales visuales en el lugar de aterrizaje se encuentran aún en uso.

Conclusión

Con la moderna señalización y guía electrónica basada en los satélites, la posibilidad de señales encriptadas, el radar, el sonar, y el rastreo computarizado de navíos, el faro se ha vuelto anticuado. Los mismos son actualmente pintorescas atracciones turísticas, a menudo con hospedaje y desayuno (una lista de los faros accesibles para el público se encuentra disponible por parte de la National Maritime Initiative). Algunos faros obsoletos están siendo transferidos de los Guarda Costas de los EE.UU. a comunidades y organizaciones de preservación. Elocuentemente, un libro de fotografías sobre estadísticas de los faros (IALA, 1998, p. 9) ofrece los servicios de iluminación y cobra los pagos. Actualmente, el faro en sí mismo se está tornando obsoleto. El gobierno afirma que “El marino moderno emplea varias herramientas para trazar su curso. No obstante, los faros conservan su valor simbólico”.

En la práctica, existen sociedades dedicadas a la preservación de los faros “y su sabiduría” para las futuras generaciones (Wheeler, 1999b). La United States Lighthouse Society, con 10.000 miembros, es una organización sin fines de lucro “dedicada a la preservación de faros y navíos con señales luminosas” (Silva, 1999). La misma vende artefactos y publica la revista The Keeper’s Log. Tales sociedades también obtienen donaciones de fundaciones así como también de los gobiernos federales y estaduales para la preservación histórica, a menudo como fondos que igualan a los conseguidos por las propias entidades. La sociedad conduce visitas a los faros y mantiene una biblioteca de literatura sobre los mismos. Otra publicación es el Lighthouse Digest.

Desde épocas remotas, los faros fueron financiados con el cobro por el tránsito de los navíos. Que los gobiernos estuviesen involucrados en el establecimiento y el cobro de las tasas no altera el concepto de que, ausente tal barrera, la empresa privada podría proveer de radio, sonar, y de otras señales que podrían ser encriptadas para exigir un pago por su recepción, especialmente en conjunción con derechos de propiedad al tránsito, allí donde los barcos pueden aún ingresar pero condicionados al pago de los gravámenes. Como con cualquier otro avance tecnológico, la implementación de la tecnología que hace posible una provisión más privada depende de los cambios institucionales. Incluso cuando Coase hizo del faro un ejemplo famoso de un presunto bien gubernamental eso no fue históricamente siempre así, y es la política, no la economía, la que actualmente mantiene la operación gubernamental de los servicios de señalamiento a los navíos. Respecto de los faros como edificios, el gobierno está en la actualidad proveyendo de monumentos históricos y de amenidades escénicas en vez de asistencia a la navegación.

El problema del naufragio puede incluso ser corregido más acabadamente con derechos de propiedad privada aún más extensos. Si el área acuática próxima al faro es un espacio poseído privadamente, o si la agencia a su cargo asegura derechos de propiedad similares, entonces todos los que ingresan son intrusos a menos que sean bienvenidos de manera explícita. El radar, el sonar, y otras señales electrónicas pueden detectar la presencia de intrusos, y así alertarlos luego por radio de que se encuentran ingresando a una zona privada que requiere de un pago. Si el barco o bote persiste en su ingreso, entonces el señalamiento protector es proporcionado, y el propietario privado puede estar facultado para multar al intruso por sobre el canon habitual.

Tales derechos de propiedad pueden entrar en conflicto con el derecho tradicional que trata a los océanos, aún dentro de las aguas territoriales de los países, como bienes comunes con un tránsito irrestricto y gratuito. Pero esa es una cuestión institucional que puede modificarse.

“El comercio . . . permanece por más tiempo allí donde es más bienvenido y mejor agasajado. . . . Con los rayos de bienvenida acuden la mayoría de ellos y los ricamente cargados.” En el siglo 21, si es dejada en libertad para hacerlo, la empresa privada tendría el incentivo para innovar e implementar los rayos de un modo más productivo lo que daría una mejor bienvenida a un comercio ricamente cargado.

*Nota del traductor:
Antigua moneda británica equivalente a cuatro peniques.

Traducido por Gabriel Gasave

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