Argentina: Ni el Banco Central ni una moneda “nacional” de curso forzoso son constitucionalmente necesarios

Argentina ya no tiene moneda en términos prácticos. El gobierno podrá seguir obligando a las personas a aceptar pedazos de papel desvalorizados para cancelar sus deudas, pero la moneda, como tal, ya no existe: ha dejado de cumplir buena parte de sus funciones en el mercado.

Por lo tanto, en lugar de seguir esperando con desesperación los anuncios mensuales del gobierno sobre el incremento promedio de algunos precios —lo cual forma parte del engaño, ya que eso no es técnicamente inflación—, parece más razonable pensar en cómo reemplazar este sistema monetario, basado en un monopolio legal que impone papeles impresos por el Estado a su antojo, por algo más adecuado.

Hoy se discuten varias alternativas. Seguramente algunos pensarán en “reciclar” el dinero fíat, como hizo en su momento el gobierno de Alfonsín con el austral. Pero mientras las condiciones estructurales sigan como están, esa alternativa parece condenada al mismo fracaso.

Probablemente otros consideren reflotar algún mecanismo de “convertibilidad” que permita mantener una moneda “nacional”, aunque atada al dólar u otra moneda confiable. Sin embargo, la convertibilidad fracasó precisamente porque no estuvo acompañada por todas las medidas necesarias para resolver el verdadero problema: el excesivo gasto público. El sistema permitía emitir pesos en la medida en que hubiese dólares suficientes para respaldarlos, lo que desvió el problema hacia una trampa financiera que culminó en un endeudamiento externo destinado a cubrir el gasto interno, y en la recordada explosión a finales del 2001.

¿Dolarización o competencia de monedas?

También hay quienes hablan de “dolarización”. Pero al profundizar en el tema, se advierte que muchos usan esa palabra con sentidos distintos. Algunos proponen, lisa y llanamente, convertir al dólar en la nueva moneda de curso legal y forzoso en lugar del peso. Otros sugieren una variante similar, aunque no exclusivamente con el dólar, sino con una canasta de varias monedas fuertes. Pero también están quienes, en definitiva, proponen eliminar el curso forzoso y permitir que sea la gente quien decida qué moneda utilizar. En ese escenario, el propio mercado iría decantando las preferencias, y es muy probable que el dólar se convierta espontáneamente en la moneda más usada, sin perjuicio de la libertad de utilizar otras.

La competencia de monedas ha sido explicada por el premio nobel de economía Friedrich A. von Hayek en un excelente trabajo publicado a mediados de los setenta (La desnacionalización del dinero), en el contexto del debate sobre cómo resolver el problema monetario que enfrentaba la creación de la Unión Europea. A diferencia de otros economistas, que proponían lo que efectivamente ocurrió —la creación de una moneda única emitida por un banco central común para toda Europa—, Hayek proponía permitir la libre circulación de todas las monedas de los países miembros, y con el tiempo incluir otras monedas nacionales como el dólar norteamericano y, por qué no, monedas privadas emitidas por bancos.

En definitiva, es la gente quien tiene la última palabra al decidir qué prefiere utilizar como medio de intercambio (como ocurrió en el mundo desde que las tribus abandonaron las cavernas para concurrir a los mercados, hasta que se generalizó el dinero fíat hace aproximadamente un siglo).

Si bien la propuesta de Hayek no fue adoptada por la política monetaria de la Unión Europea, sí dio inicio a una discusión académica hasta entonces inexistente, y comenzaron a proliferar trabajos que proponían la competencia de monedas. Después de todo, la moneda es un bien como cualquier otro, y probablemente uno de tal trascendencia para la sociedad que no debería estar en manos del gobierno. De hecho, el trabajo de Hayek ha sido considerado por muchos como uno de los fundamentos intelectuales de lo que, medio siglo más tarde, serían las criptomonedas.

A lo largo de la historia, la competencia de monedas llevó a las personas a pasar de preferir ciertos bienes comunes —como el cuero, sal, tabaco o clavos— a metales preciosos, y finalmente al oro, hasta que los Estados destruyeron la institución monetaria al obligar a las personas a utilizar los papeles que los gobiernos emiten.

¿El Banco Central y el curso forzoso como exigencia constitucional?

Frente a la discusión sobre la “dolarización” dentro de este abanico de alternativas, se escuchan algunas voces que, de acuerdo con la Constitución, la existencia de una moneda fíat, monopólica y de curso forzoso —así como la del Banco Central— constituye una exigencia constitucional. Esto amerita esbozar algunas reflexiones sobre las cláusulas constitucionales que se invocan para justificar el monopolio estatal de la moneda.

1. Las circunstancias históricas

Vamos a examinar cláusulas constitucionales sancionadas en 1853, lo que exige tener en cuenta cómo era el sistema monetario en ese momento, para entender de qué estaban hablando los constituyentes.

Eran tiempos de patrón oro en todo el mundo. Circulaban monedas de todo tipo y origen, acuñadas en distintos lugares y con valores de mercado. También circulaban billetes, que no eran el resultado de imposiciones estatales, sino que eran confeccionados por los bancos y cuyo respaldo era precisamente el oro que estos guardaban.

El espíritu liberal que inspiró a la Constitución de 1853 lejos estaba de imaginar un monopolio estatal de la moneda, como veremos a continuación. Juan Bautista Alberdi, al comentar los principios económicos de la nueva Constitución, alertaba sobre el peligro de tal monopolio: “Mientras el gobierno tenga el poder de fabricar moneda con simples tiras de papel que nada prometen, ni obligan a reembolso alguno, el poder omnímodo vivirá inalterable como un gusano roedor en el corazón de la Constitución misma” (Sistema económico y rentístico de la confederación argentina).

Nadie pensaba entonces en un banco central, ni en una moneda monopolizada por el Estado. Eso vino mucho después, no solo en Argentina, sino en todo el mundo. Incluso los socialistas argentinos de principios del siglo XX defendían el librecambio y una moneda sana, alejada de las garras del Estado.

De hecho, el Código Penal actualmente en vigencia —sancionado en 1923— contiene hasta hoy una figura penal que reprime la conducta de aquel oficial de banco, público o privado, que “fabricare, emitiere o autorizare la fabricación o emisión de moneda, billetes de banco o cualquier título… en cantidad superior a la autorizada” (artículo 287).

Es decir, sancionada ya la Constitución, para la década de los veinte el legislador entendía que los bancos privados podían emitir dinero. El Banco Central no existió hasta 1936, cuando fue creado con carácter temporal y con facultades muy restringidas.

Nadie consideró, durante los ochenta años posteriores a la sanción de la Constitución, que se estuviera violando flagrantemente un tema tan serio como el de la creación del dinero. Sin embargo, las cláusulas que hoy se invocan para intentar justificar el monopolio estatal de la moneda ya existía desde 1853, por lo que corresponde examinarlas en el contexto original de la Constitución.

2. Las cláusulas invocadas por justificar el monopolio estatal de la moneda

Tres cláusulas constitucionales son invocadas para afirmar que debe existir necesariamente un monopolio estatal de una moneda nacional de curso forzoso. Las tres se encuentran en el mismo artículo: el originario artículo 64 (renumerado como 67 en la reforma de 1860, y actualmente como 75). Utilizaré la nomenclatura vigente para referirme a los tres incisos que abordan la cuestión monetaria, ya que su redacción no ha variado sustancialmente, como veremos más adelante. Estos tres incisos del artículo 75, que enumeran las facultades del Congreso, son los siguientes:

Antes de examinar estas cláusulas, son necesarias dos aclaraciones previas:

• Corresponde interpretarlas en el contexto histórico de la Constitución.
• Deben ser interpretadas en el contexto sistemático; es decir, en consonancia con el resto de la Constitución. Esto sigue un principio establecido desde los primeros fallos de la Corte Suprema, según el cual las cláusulas constitucionales deben ser interpretadas de modo integrador, evitando ponerlas en contradicción entre sí.

1. Sobre el inciso 6.°

El inciso 6.° faculta al Congreso a establecer y reglamentar un banco federal con facultad de emitir moneda, así como otros bancos nacionales. Varias cuestiones deben destacarse:

• Se trata entonces de la creación de un banco con la “facultad” para emitir moneda, lo cual, lógicamente, implica que puede ejercerla o no. Una facultad no es una obligación, y mucho menos puede entenderse que tal “facultad” —conferida a un banco nacional— implique vedar iguales facultades a otras instituciones o personas.
  Al examinar esta cláusula, deben tenerse presentes las circunstancias históricas de 1853, los problemas para lograr la integración nacional —que solo se alcanzó en 1860— y que como fruto de las concesiones realizadas mediante el Pacto de San José de Flores, en 1859, Buenos Aires reservó varias facultades originarias. Una interpretación conjunta del pacto, junto con los artículos 31 y 121 de la Constitución (en su numeración actual), ha llevado a sostener que la Provincia de Buenos Aires conservó la facultad de mantener un banco provincial con facultad para emitir moneda.
  En tales condiciones, parece razonable que la Constitución Nacional incluyera la posibilidad de crear un banco nacional que tuviese la misma facultad.
• Para afirmar que dicho banco debe tener el monopolio de la emisión de moneda, la Constitución debería haberlo establecido de forma expresa. En primer lugar, porque las atribuciones conferidas a los distintos órganos del gobierno son taxativas y deben interpretarse de manera restrictiva, conforme al principio de supremacía de los derechos individuales (artículos 19, 28 y 33 de la Constitución). Tal monopolio, además, entraría en contradicción tanto con el funcionamiento del mercado monetario en la época en que se sancionó la Constitución como con el reconocimiento de las limitaciones a la reglamentación de los derechos, establecido en el artículo 28.
• Otorgar a un banco federal la facultad de emitir moneda no supone restringir ese derecho a los demás. Tanto es así que, como ya se señaló, al sancionarse el Código Penal —sesenta años después—, se tuvo en cuenta que bancos privados u otros bancos públicos también podían ejercer dicha facultad, y por tanto podían incurrir en delitos si excedían los límites autorizados para la emisión de dinero.
• Si se hubiese entendido que, a partir de la sanción de la Constitución, solo un banco federal podía emitir moneda y conferirle curso forzoso, no se habría esperado setenta años para crear el Banco Central, el cual —en sus primeros años— tampoco tuvo como función monopolizar la emisión monetaria.

De modo que dicho inciso 6.° debe interpretarse como una facultad otorgada al gobierno nacional para crear una moneda federal, sin que ello implique carácter monopólico, ni necesariamente curso forzoso. Es más, el Congreso pudo no haber creado dicho banco o haberlo creado sin otorgarle la facultad de emitir moneda.

Como recordó González Calderón, respecto de esta cláusula, durante la discusión en la Convención Constituyente de 1853, el miembro informante Benjamín Gorostiaga, ante el pedido de explicaciones del convencional Zenteno, explicó que “el banco emitiría billetes, mas no de circulación forzosa”. Agregó el constitucionalista: “Estaban muy lejos del espíritu del miembro informante, como se ve, las crisis políticas y financieras del país que poco después impondría esa “circulación forzosa” no prevista en la tan lacónica respuesta pretranscripta […] El texto no lo dice y no hay motivo alguno que induzca a creerlo”[1].

Veremos en el próximo punto si la redacción actual modifica estas conclusiones.

2. Sobre el inciso 11.^o

Otra cláusula que suele mencionarse para justificar el monopolio estatal sobre la moneda es el del inciso 11.o del artículo 75. Dicho artículo comienza diciendo que corresponde al Congreso hacer sellar moneda, fijar su valor y el de las monedas extranjeras.

En primer lugar, “hacer sellar moneda” no implica ejercer un monopolio sobre su emisión. Esta función —heredada de los tiempos del patrón monetario metálico— la ejercieron históricamente los gobiernos para garantizar el peso y la calidad del metal de monedas que, por lo general, eran privadas o de circulación libre.

En efecto, a lo largo de la historia de la moneda, cuando los metales preciosos desplazaron a los demás bienes, un problema vinculado con credibilidad y costos era el de acreditar tanto la pureza del metal como el peso de las monedas. En muchas partes había especialistas en los mercados que prestaban este servicio, pero cobraban bastante por él. Esto hizo que se generalizara la función del gobernante de verificar la calidad del metal precioso de las monedas y su peso, como servicio del gobierno. Pero ello no tiene relación alguna con el tema de quién crea la moneda, que a lo largo de la historia del mundo fue una actividad libre hasta que gobernantes inescrupulosos advirtieron que podían hacer negocios acaparando esta facultad.

Lo mismo puede decirse de la función de “fijar el valor”: en su origen, esto se refería a la relación entre peso y pureza del metal, no a un valor de cambio arbitrario determinado por el gobierno.

En este sentido, el mismo inciso faculta al Congreso a establecer pesos y medidas. Tal como ocurre con la acuñación de monedas, esta función apunta a asegurar la confiabilidad en las transacciones, no a otorgar un monopolio estatal.

Respecto de esta cláusula, opinaba González Calderón que:

3. Sobre el inciso 19.°

Finalmente, el inciso 19.° confiere al Congreso la facultad de proveer lo conducente […] a la defensa del valor de la moneda.

Tampoco de esta cláusula puede inferirse un monopolio legal de la moneda. Por el contrario, esta disposición debe entenderse como parte de la función del gobierno de proteger el derecho de propiedad, uno de sus fines principales. La función de proteger el valor de la moneda es comparable a la protección de la vigencia de los contratos: ambas se relacionan con la garantía de los derechos individuales.

En este punto, la “cláusula del progreso” (artículo 67, inciso 16.^o) sufrió una modificación, pues esta función del Congreso no estaba originariamente prevista. Pero la circunstancia de que el constituyente haya entendido posteriormente que defender el valor de la moneda es deseable, remite a la necesidad de proteger los derechos de quienes la utilizan, no a entregarle al Estado el monopolio de su creación.

Entender lo contrario significaría que todas las demás actividades que menciona el mismo inciso 19.^o deberían ser monopolios estatales, como la generación de empleo, la formación profesional, etc., lo que parece ridículo.

3. La reforma constitucional de 1994

Entre quienes quieren ver en la Constitución un monopolio obligatorio de la moneda estatal de curso forzoso, algunos afirman que no puede interpretarse este tema con los parámetros de mediados del siglo XIX. Argumentan que el mundo ha cambiado, y que por lo tanto habría de replantear ciertas cláusulas constitucionales.

Quienes afirman esto no reparan en dos circunstancias:

1. La Constitución establece un poder taxativo y de interpretación restrictiva. No es posible ampliar las facultades otorgadas por la Constitución a los distintos poderes del Estado.
2. La reforma constitucional de 1994 fue la oportunidad para modificar o actualizar todo aquello que el constituyente considera necesario. Sin embargo, en el caso de la moneda, no lo hizo.

En efecto, la reforma constitucional introdujo nuevos organismos, como el Consejo de la Magistratura, el Ministerio Público, los partidos políticos, etc., así como nuevas instituciones tales como los decretos de necesidad y urgencia, la delegación legislativa o la coparticipación federal.

Si se hubiera considerado conveniente que se estableciera un banco central con el monopolio de la emisión de una única moneda nacional de curso forzoso, podría haberlo dicho expresamente, pero no lo hizo.

Por el contrario, las tres cláusulas mencionadas no sufrieron modificaciones sustanciales. En cuanto al inciso 6.°, la redacción original hablaba de la creación de un banco nacional con sucursales en todo el país, que tuviera la facultad de emitir dinero. Finalmente, cuando se creó el Banco Nación, sus actividades se concentraron en las operaciones crediticias y bancarias habituales, pero no se le confirió tal facultad de emitir dinero.

Para 1994, probablemente la Constitución decidió blanquear esta circunstancia y hacer referencia a un banco federal al que se le confiara dicha facultad, coexistiendo con otros bancos nacionales, como el propio Banco Nación. Pero, en definitiva, nada cambió sustancialmente con esta modificación en la redacción de la norma.

Respecto del inciso 11.°, su redacción no experimentó cambios en 1994.

Finalmente, la inclusión de la defensa del valor de la moneda en nada modificó tampoco el régimen monetario.

La reforma pudo haber introducido un capítulo monetario y bancario, que creara un banco central con la facultad de emitir moneda de manera monopólica y de ejercer una superintendencia sobre los bancos privados. Pero no lo hizo. Es más, al momento de producirse la reforma, regía un sistema de convertibilidad que ataba el valor y cantidad de pesos al valor y cantidad de dólares, lo que ya para entonces iba en contra de la idea de un monopolio estatal de la emisión y la determinación de su valor por un organismo nacional.

Conclusión: La moneda es algo demasiado importante como para dejarla en manos del gobierno

Probablemente ni el constituyente de 1853, ni el de 1860, ni el de 1994 se atrevieron a establecer un monopolio monetario estatal. Prefirieron mantener esta suerte de monopolio legal a partir de las leyes que organizan el funcionamiento del Banco Central.

Pero al ser simplemente un sistema legal, de cuya ineficiencia hemos tenido muestras sobradas durante el último siglo, parece conveniente abandonar esa idea y permitir que funcione un mercado monetario a partir de las elecciones individuales de quienes utilizan el dinero.

Insistir con dicho monopolio no solo es irrazonable, sino también muy perjudicial para los habitantes del país. Y, como he tenido oportunidad de señalar en otro trabajo, permite situaciones de abuso de poder que colocan a varios funcionarios al borde de la responsabilidad criminal[3].

[1] Juan A. González Calderón, Curso de derecho constitucional (Buenos Aires: Editorial Kraft, 1963), 430-33.

[2] Ibíd., 433-34. Citado por Alberto Benegas Lynch (h), Fundamentos de análisis económico, 306-9.

[3] Ricardo Manuel Rojas, La inflación como delito.

El autor es actualmente director del Centro Bruno Leoni de la UFM. Autor de innumerables libros, entre ellos el ya famoso libro La inflación como delito, frecuentemente citado por Javier Milei. Doctor en Historia Económica. Ex magistrado de cámara en lo criminal de Argentina.