El Consejo de Seguridad: ¿una reliquia?

La Tercera

Solemos usar la
metáfora “reliquia” cuando nos referimos a una institución que ya no
tiene vigencia. Si es sólo la caducidad lo que se objeta, más apropiada
es la palabra “antigualla”. La idea de “reliquia” contiene dos aspectos,
sólo uno de los cuales es la falta de vida. El otro es la veneración
que se le profesa a ese cuerpo sin vigencia. De allí que “reliquia” sea
quizá una metáfora altamente apropiada para el Consejo de Seguridad de
la ONU, organismo que todos los gobiernos piden reformar y que sigue
siendo tan intocable como inactual.

El Consejo de Seguridad fue inventado para preservar la paz y la
seguridad internacional: tanto para prevenir su alteración como para
restaurarla en caso de no ser posible lo primero. Como lo acabamos de
comprobar en relación con Siria, ni una cosa ni la otra han sido
posibles. Lo habíamos visto ya en Ruanda o en Darfur, por ejemplo, donde
las resoluciones fueron inútiles durante mucho tiempo, mientras morían
incontables personas. La amplia panoplia de armas con que cuenta ese
órgano -resoluciones amenazantes, aplicación de sanciones, uso de la
fuerza y misiones de mantenimiento de la paz con “cascos azules”- no ha
podido prevenir masacres ni castigarlas a tiempo.

En esos casos, se trata de la incapacidad del Consejo de Seguridad
para responder con eficacia a alteraciones de la paz y la seguridad
provocadas por los países miembros de la ONU. Pero los propios miembros
permanentes del Consejo de Seguridad -Estados Unidos, Rusia, China, el
Reino Unido y Francia- han actuado o actúan de tanto en tanto al margen
de las reglas de juego de la institución. En algunos casos puede
interpretarse que era mejor eso que no hacer nada, mientras que en otros
es difícil encontrar justificación. Lo sustancial, para el análisis, es
que sus propios jefes han actuado al margen del Consejo de Seguridad,
ya sea porque no lo respetan o porque es incapaz de cumplir la misión
encomendada.

No es difícil llegar a conclusiones inmediatas sobre las numerosas
violaciones de la Carta y, por tanto, de la misión del Consejo de
Seguridad perpetrada por Moscú durante el comunismo soviético o la China
del Partido Comunista, especialmente en el período maoísta. Más
compleja es la discusión sobre Estados Unidos y sus intervenciones
militares a espaldas del Consejo de Seguridad. Una enumeración rápida es
en sí misma una impugnación contra la eficacia del Consejo de
Seguridad: Vietnam, Granada, Panamá, Kosovo, Irak (2003), Libia. Para no
hablar de intervenciones indirectas, que han sido varias.

En algunos casos, las intervenciones se dieron para impedir la
propagación del comunismo, que era una amenaza para la paz en sí mismo, y
en otras, como en Libia en 2011, existió una autorización sólo parcial
del Consejo de Seguridad (se autorizó el uso de la fuerza para detener
la masacre, no para cambiar al régimen de Gaddafi). Pero es indiscutible
que tuvieron lugar sin respaldo cabal del Consejo de Seguridad. En la
medida en que la Carta de la ONU sólo permite actuar al margen de esa
instancia en defensa propia o en defensa de un tercero que sea parte de
un alianza militar (como la OTAN), dichas intervenciones violaron la
letra del Derecho Internacional.

Actuar en contra del Derecho Internacional sólo puede justificarse si
ese cuerpo jurídico, y en este caso el órgano que lo encarna para
efectos de la preservación de la paz y la seguridad, está mal hecho o
mal aplicado. Si el derrocamiento de Gaddafi evitó un mal mayor, quiere
decir que el Consejo de Seguridad obró mal al otorgar a la intervención
militar un propósito tan limitado que tres de sus miembros permanentes
-Estados Unidos, Francia y el Reino Unido- tuvieron que excederse en el
cumplimiento del mandato. Un sistema que es irrespetado por sus miembros
tanto cuando tienen razón como cuando no la tienen es cualquier cosa
menos eficaz.

¿Para qué se creó el Consejo de Seguridad? Esencialmente por razones
de eficiencia, lo cual en ese momento, con los rescoldos de la Segunda
Guerra Mundial todavía al rojo vivo, quería decir: para actuar con una
rapidez que la Sociedad de las Naciones, antecedente de la ONU, nunca
tuvo. No era un tema académico: a la falta de respuesta rápida y eficaz
por parte del mecanismo de seguridad internacional se atribuía el hecho
de no haber podido evitar la Segunda Guerra Mundial. El propósito era
que la “seguridad colectiva”, concepto de paz sistemática nacido en la
Europa del siglo XVIII que había cristalizado en la conciencia política a
raíz de la carnicería de la Primera Guerra Mundial, pudiera aplicarse,
ahora sí, con prontitud y resultados.

Casi 70 años después de creado, puede decirse que el Consejo de
Seguridad no ha cumplido ese objetivo. Es cierto que no ha habido una
Tercera Guerra Mundial, pero ello se ha debido al poderoso efecto
disuasorio de las armas nucleares mucho más que a un consenso sobre
seguridad colectiva por parte de los cinco miembros permanentes. En
cambio, guerras regionales o focalizadas, las ha habido a montones y las
sigue habiendo. Por definición, no son prevenidas a tiempo; por el
número de muertos y el grado de devastación, está claro que no son
castigadas con prontitud; por la periodicidad con que surgen conflictos
que hieren la paz y la seguridad, es obvio que los castigos no tienen un
efecto ejemplarizador.

Los miembros permanentes no comparten unos mismos valores ni una idea
común acerca de la relación entre fines y medios. La pugna entre
Estados Unidos y Rusia en torno a Siria es sólo el último episodio de
esa disonancia. La división ideológica y moral ha marcado la mayor parte
de los conflictos que han sido tratados en el Consejo de Seguridad.
Recordemos que la intervención de la OTAN contra Serbia en defensa de
Kosovo se tuvo que producir al margen del Consejo de Seguridad porque
Rusia, aliado de Milosevic, se oponía. Precisamente por esta falta de
consenso se ha tenido que buscar de tanto en tanto fórmulas para estirar
la liga de la Carta de la ONU, es decir, para encontrar vías de
actuación que permitan eludir el veto al que tienen derecho los miembros
permanentes.

Un caso reciente es el de la “responsabilidad de proteger”, concepto
surgido tras la intervención en Serbia y la polémica resultante sobre la
“intervención humanitaria”. El desenlace de ese gran debate
internacional fue que la ONU discutió y aprobó en 2005 el concepto de
“responsabilidad de proteger” (que se aplica, según esta organización,
en casos de “crímenes atroces masivos”). Sin embargo, lo aprobado no
tiene fuerza de ley ni altera la Carta de la ONU. Desde el punto de
vista del Derecho Internacional, sigue siendo necesario que el Consejo
de Seguridad apruebe el uso de la fuerza, es decir, que ninguno de los
cinco miembros lo vete. Desde luego, el veto no siempre es ineficaz: a
veces es un freno saludable a lo que de otro modo sería la tentación de
manejar el mundo al antojo de los poderosos. Pero ha sido en muchas
ocasiones una causa de parálisis, al menos en relación con el
cumplimiento del mandato puntual de este órgano de la ONU.

El mundo de 2013 no es el de 1945. El Consejo de Seguridad fue
concebido por las cinco potencias ganadoras de la Segunda Guerra
Mundial. A lo largo de estos años, ellos han representado el 60 por
ciento del gasto militar en el mundo (Japón superó a Francia hace poco
por primera vez) y se han repartido, en distinto grado, el rol de
gendarmes. Pero mientras eso ocurría, otros países, especialmente los
dos grandes derrotados de la guerra, Japón y Alemania, se volvieron
potencias y un grupo adicional surgió como actor económico de peso (el
Sudeste Asiático). Más recientemente, otros países (India, el segundo
más poblado, y Brasil, el quinto en territorio) proyectaron su figura
“emergente” en el mundo.

El Consejo de Seguridad, tomándose al pie de la letra las enseñanzas
bíblicas de que no hay que poner vino nuevo en odres viejos ni remiendo
de paño nuevo en vestido viejo, prefirió no adaptarse a estos cambios.
Surgieron voces pidiendo modificar un esquema que refleja el mundo
desfasado de 1945. Alemania y Japón fueron los primeros en reclamar
asiento en la mesa de los permanentes. Luego otros, especialmente India y
Brasil, hicieron lo propio. Más tarde, las regiones geográficas
pidieron mayor representación en el grupo de los no permanentes, esos 10
asientos rotativos que los distintos países elegidos ocupan por dos
años. América Latina y el Caribe, que sólo tienen dos asientos, en este
momento ocupados por Argentina y Guatemala sin pena ni gloria, llevan
años pidiendo una ampliación de su cupo.

De tanto en tanto los miembros no permanentes tienen un papel más o
menos descollante en una crisis. Lo tuvo España, al apoyar a Estados
Unidos durante la ocupación de Irak, y lo tuvieron Chile y México,
negándose a respaldar esa misma intervención. Pero su influencia es
simbólica, pues basta que uno de los cinco miembros permanentes vete una
resolución para que no se apruebe.

¿Qué hacer? Ha habido intentos de reforma, ninguno decisivo hasta
ahora. La más importante ha sido la ampliación del número de miembros no
permanentes (pasó de seis a 10), ocurrida en 1965. Otros cambios: el
hecho de que el asiento chino pasara de manos nacionalistas a manos
comunistas tras la huida de Chiang Kai-shek a Taiwán y el asiento de la
URSS quedara en manos de Rusia tras el desplome soviético. En 1992, el
secretario general de la ONU, recogiendo el sentir general, convocó un
esfuerzo de reforma integral, formando un grupo de trabajo. Veintiún
años después, la conclusión es que no ha pasado nada.

La propia reforma tantas veces invocada por numerosos países y nunca
practicada es, ella misma, un reflejo de las profundas divisiones
políticas y morales entre las potencias del Consejo de Seguridad, y a
veces simplemente de sus alianzas o enemistades más o menos
coyunturales. Así, Francia ha respaldado a Alemania como candidato a
miembro permanente, cosa que no le gusta tanto a Estados Unidos. Estados
Unidos ha respaldado a Japón, cosa que no agrada a China, y a India, lo
que a Beijing tampoco le hace gracia. Rusia, a su vez, ha apoyado a
Brasil, pero Estados Unidos, consciente de la distancia que la política
exterior brasileña pone desde hace décadas frente a Washington, no se
siente nada cómodo con eso (cuando Lula da Silva coqueteaba con Irán, lo
último que podía esperarse era que Estados Unidos premiara su
conducta). Y así sucesivamente.

Por ahora, las posibilidades de una reforma son inexistentes. Me
refiero a una reforma real, es decir, del poder de veto de los cinco
ganadores de la Segunda Guerra Mundial, del número de quienes pueden
usar ese instrumento y del cupo de los miembros no permanentes. Basta
ver la frecuencia con que se ha usado el veto (en las primeras décadas
la URSS fue el gran vetador, en las más recientes lo ha sido Estados
Unidos) para entender que cuando reformar el poder depende de quienes lo
ejercen, las cosas suceden a ritmo geológico.